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　　—解读《油气管网设施公正开放羁系步伐(试行)》

　　《84号文》转达的刷新深度、力度逾越了“十一五”以来任何一次油气工业刷新。

　　○ 文/李 良

　　2014年2月24日，国家能源局宣布《油气管网设施公正开放羁系步伐(试行)》(国能羁系〔2014〕84号，以下简称《84号文》)，连忙引起海内外、行业内外和社会各界的高度关注和热议，纷纷期望《84号文》的实验能够为我国统一的油气市场昌盛、工业生长带来新机缘，为非通例油气生长，特殊是新兴油气企业创立宽松条件,也翘望油气管网设施疏散事情能够进一步加速。

　　突破垄断是主要政策配景

　　党的十八届三中全会提出，必需加速形成企业自主谋划、公正竞争，消耗者自由选择、自主消耗，商品和要素自由流动、一律交流的现代市场系统，着力扫除市场壁垒，提高资源设置效率和公正性。

　　“市场决议资源设置是市场经济的一样平常纪律，健全社会主义市场经济体制必需遵照这条纪律，着力解决市场系统不完善、政府干预过多和羁系不到位问题。”到今天为止，我国油气管网设施仍由“三桶油”等少数具有垄断职位的至公司所有。增强对油气管网设施有用羁系，已经成为我国构建统一开发油气市场的现实的、迫切的需要。

　　在党中央、国务院的准确向导下，2013年6月国家能源局实现了重大重组和职能调解，其中市场羁系是新增的主要职能。为推行这一新职能，国家能源局设置了羁系司以及响应的派出机构。但怎样推行这一职责，怎样掌握政策界线，始终未能获得很好解决。有用开展市场羁系，急切需要出台规范性的政策文件。

　　油气管道市场乱象亟待消除。我国油气管网设施在取得跨越式生长的同时，也面临诸多待解决的问题。一是重复建设问题。由于都追求上中下游一体化和输油输气发动能力，“三桶油”等大型石油企业始终起劲开展管网设施竞赛，在一些地方已经泛起了重复建设征象。二是不执行国家有关价钱划定征象时有爆发。凭证现行政策，跨省油气管道特殊是自然气(煤层气)管道应执行国家发改委确定或批准的运送价钱。可是，通过种种方法逃避、抵制国家价钱治理部分价钱政策的征象，已经严重损害了自然气(煤层气)市场合理流动。三是管道运送企业和销售一体化，容易镌汰国家合理税收。销售环节增值税率为13%，管输环节征收率约为3%，一体化管输、销售企业很容易将部分收益转向管输环节，从而转移了应上缴国家和地方政府的财务收入。

　　地方管网成为地方；さ闹饕劳。党的十八届三中全会提出，整理和破除故障天下统一市场和公正竞争的种种划定和做法，严禁和惩办种种违法实验优惠政策行为，阻挡地方；，阻挡垄断和不正当竞争。

　　但现真相形是，国务院设立的专业煤层气公司在沁水盆地南部建设毗连气田的约30千米管道，建设时间竟然被拉长到3年，地方；ず拖拗泼翰闫馐涑晌饕习。一些市县政府起劲推动环市、环县煤层气管道，并要求相关煤层气企业必需优先或直接将所持煤层气输往这些环线。这种地方；ぶ饕宓男露，需要引起注重并有用根除。

　　公正开放的利好时势

　　党的十八届三中全会做出“网运脱离”重大刷新决议以来，海内各界、国际社会十分关注中国油气管网设施自力和羁系的政策程序。

　　虽然距油气工业“网运脱离”目的尚有很大距离，但可以预计的是，《84号文》的出台将成为油气管网设施实现“网运脱离”的前奏。

　　以往，油气管网设施主要由中国石油、hahabet和中国海洋石油总公司等中央和部分省市能源企业拥有，管网设施主要为这些企业自身生产谋划运动效劳，纵然管网设施能力泛起或保存能力剩余时，其他油气企业或销售企业很难便外地获得公正、经济使用这些管网设施的时机。《84号文》十明确确地提出“开放”原则，将使这些管网设施有时机为更多的油气企业或销售企业的生产谋划效劳，从而提高管网设施的负荷、使用率。

　　我国2013年头完成的第二轮页岩气探矿权招投标及此前的相关刷新步伐，使华电集团、华能集团、国家开发投资公司、神华集团、重庆能源集团、铜仁市能源投资有限公司等企业成为油气工业的新成员。

　　可是，这些腥蚊油气行业的投资者们始终有一个疑虑：若是所产油气无法进入或使用油气管网设施，纵然实现了油气生产，也无法有用地形成有用的油气供应能力。这种疑虑在一定水平上攻击着新兴石油企业投资的信心，拖累了投资的程序。该文件的出台或将能够鼓舞新兴油气企业的投资信心。

　　凭证西气东输、川气东送管道测算，落实1亿立方米自然气的市场，需要约30千米的长输管道等设施。2013年，我国煤层气(煤矿瓦斯)产量约138.13亿立方米，需要长输管道约5000千米，但真正为煤层气长输效劳的管道缺乏300千米，其中跨省管道只有不到100千米。2013年我国煤层气(煤矿瓦斯)使用率只有约43.25%，整个地面开发煤层气行业平均使用率只有79.54%，很洪流平上是受到了管网设施欠缺的限制。2013年，中国石油的煤层气使用率约为100%，正是得益于拥有居垄断职位的长输管道网络和设施。我国页岩气开发也将遇到类似问题。《84号文》的出台和实验，将有助于解决我国煤层气、页岩气、煤制气、生物自然气的外输通道问题。

　　与此同时，该文件为提高管网清静带来新的机缘，将大大强化对天下规模内油气管网设施的羁系力度、深度和有用性，有助于实时发明问题、消除隐患，从而从体制、机制和政策上消除或镌汰泛起类似青岛管道爆炸的严重事故的可能性。

　　该文件也为油气工业非公有制经济及混淆所有制生长创立了新的条件。山东天安集团、东宝能源投资等民营企业已经拥有煤层气矿权多年。我国2013年完成的页岩气第二轮招投标，使华瀛山西能源投资有限公司、北京泰坦通源自然气资源手艺有限公司成为民营的油气企业。《84号文》将为这些民营企业的油气产品外输创立便当条件，并降低外输、销售本钱，从而有力地支持非公有制经济的康健生长。

　　油气工业力度最大的体制刷新

　　虽然《84号文》只有27条约3300字，可是转达的刷新深度、力度逾越了“十一五”以来任何一次油气工业刷新。

　　前段时间，出于对油气管道设施重大性的预计，行业内纷纷推测国家能源局很有可能从自然气管网设施羁系入手，逐步推动油气管网设施的周全羁系。可是《84号文》批注，除城镇燃气设施外，其他所有油气管网设施一律纳入了羁系规模。《84号文》所指油气管网设施包括切合响应手艺条件和规范，并凭证国家及地方有关划定推行审批、批准或者备案手续的原油、制品油、自然气管道干线和支线(含省内肩负运输功效的油气管网)，以及与管道配套的相关设施(包括码头、装卸设施、LNG吸收站、自然气液化设施和压缩设施、储油与储气设施等)。

　　《84号文》所指油气管网设施运营企业是指在中华人民共和国境内注册的、专营或者兼营油气管网设施运营营业的企业，没有区分或特指中央企业、地方国有企业或其他所有制形式。也就是说，无论是“三桶油”、地方国有企业、民营经济、外资机构，照旧混淆所有制企业投资建成的，只要是“中华人民共和国境内及其所统领海域油气管网设施”，均须接受国家能源局的羁系。

　　《84号文》划定，国家能源局将羁系油气管网设施妄想、妄想的落实和重大油气项目的实验，油气管网设施公正开放，运送(贮存、气化、液化和压缩)能力和效率、价钱与本钱，接入申请和受理，条约签署与执行，信息果真与报送等油气管网设施公正开放相关事宜。确定这样的羁系内容，显然是在借鉴外洋特殊是美国、加拿大和欧洲自然气管网设施羁系内容，研究我国油气管网设施运行特点后提出来的。

　　该文第五条提出，油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情形下，应向第三方市场主体一律开放管网设施，提供运送、贮存、气化、液化和压缩等效劳。第六条划定，油气管网设施运营企业应在互惠互利、充分使用设施能力并包管现有用户现有效劳的条件下，按签署条约的先后序次向新增用户公正、无歧视地开放使用油气管网设施。这与我国电网治理模式有重大区别。由于我国电网要求发电企业竞价上网。

　　文件还明确提出上游企业与下游用户直接签署购销条约的新型供气模式。我国油气管网设施对外提供效劳的主导模式是管网设施方买断上游企业的油气，然后自行处置惩罚油气资源和调理，上游企业险些没有选择下游用户的自动权。《84号文》第九条提出了新模式，即勉励以自行协商或委托署理等方法由差别市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气，并由上下游用户与油气管网设施运营企业签署条约或协议。最近国家能源局宣布的《自然气购销条约(标准文本)》(国能羁系〔2014〕98号)，呼应这一购销模式。

　　别的，这个文件也使羁系事情程序较为明确。《84号文》划定，油气管网设施运营企业应每半年向国家能源局或其派出机构报送油气管网设施相关划定情形，包括建设情形、运营情形、限(停)产磨练妄想及执行情形、运送(贮存、气化、液化和压缩)能力及开放情形等。国家能源局及其派出机构凭证推行羁系职责的需要，可以要求油气管网设施运营企业报送与羁系事项相关的信息和资料，发明违规行为实时处置惩罚，还将按期体例并宣布羁系报告，宣布油气管网设施公正开放相关情形。

　　力度尚需提高 效果有待视察

　　《84号文》在我国体制、机制刷新上迈出了重大的程序，可是，这事实是第一个探索油气管网实验羁系的规范性文件，难免还保存进一步完善的地方。

　　提高发文级别可能有助于有用执行。为支持国有资产监视治理委员会有用开展事情，2003年5月27日通过国务院令的形式(第378号)宣布了《企业国有资产监视治理暂行条例》。《84号文》主要讨论国家能源局对油气管网设施羁系的相关职权等重大事宜，若是能由国家发改委、国务院办公厅甚至是国务院宣布，将会对国家能源局的羁系事情提供更有力的支持。

　　在该文件中，尚未榨取管网设施的销售行为。《84号文》第九条只是勉励上游企业、下游用户直接签署购销协议，没能直截了外地提出管网设施只提供纯粹的运送效劳，不得开展销售营业。预计是由于油气管网设施尚未疏散，油气工业尚未实现“网运脱离”，出台规范性文件应照顾到现真相形。

　　增强油气管网设施羁系看似针对天下所有切合划定的油气管网设施，可是现在基本能够看得清晰的是中国石油、hahabet、中海油的油气管网设施的刷新偏向，而地方管网实验刷新偏向尚不清晰。以山西省为例，山西东、中、西3条南北走向管道、多条工具走向管道组成产权关系重大的油气管网设施，怎样实现“网运脱离”并有用接受国家能源局羁系，尚没有获得很好讨论。

　　除此以外，相关部分还需要预防油气管网设施形成电网式垄断。讨论并展望较多的是国家将设立规格较高的油气管网设施国家公司，认真油气管网设施的投资、治理和运营。可是，电网刷新之初的期望与厥后的现实差别很大。电网企业具有自然垄断的优势，成为电力行业市场化生长的重大障碍。怎样预防、阻止展望中的油气管网设施国家公司形成新的垄断，是摆在油气行业和国家能源时势前的现实使命。

　　从处置惩罚或处分步伐看，文件中弹性处分步伐可能削弱羁系效果。《84号文》中，划定了两种处置惩罚或处分步伐。一是国家能源局及其派出机构可以接纳下列步伐，举行现场检查。在检查的历程中，可以进入油气管网设施运营企业举行检查;询问油气管网设施运营企业的事情职员，要求对有关检查事项做出说明;查阅、复制与检查事项有关的文件、资料;对检查中发明的违规行为，可以就地予以纠正或者要求限期纠正。二是对相关市场主体违反本步伐划定的，国家能源局及其派出机构可责令整改并视情形予以转达品评;造成重大损失或者严重社会影响的，国家能源局及其派出机构可对相关企业主管职员和其他直接责任职员提来由置意见和建议。这些步伐缺乏强制性，很有可能会影响羁系效果，尤其是在《84号文》实验之初。

　　综上所述，《84号文》出台是油气工业深化刷新的主要效果，是落实党的十八届三中全会精神的主要体现，将掀起2014年我国油气工业的一个新的热门。该政策的出台和实验，将有助于增进天下统一的油气市场早日形成、康健生长，并有助于突破地方；ぶ饕宥杂推ひ迪拗，有助于推动油气工业生长混淆所有制，并最终增进煤层气、页岩气和石油、自然气等整个油气工业的生长和昌盛。可是，限制油气资源自由流动、阻碍统一油气市场的要害因素是油气管网设施未能与油气企业分立，未能实现党的十八届三中全会提出的“网运脱离”。若是网运脱离目的不实现，《84号文》的羁系效果将大打折扣。无论怎样，人们有理由期待我国油气管网设施公正开放的羁系步伐将推进管网疏散的程序，为市场带来利好的时势，并在实践中进一步完善。

　　责任编辑：赵 雪